Cancelamento de licença gera insegurança jurídica

Roseli Ribeiro em 19 January, 2010 Tuite

“A possibilidade de cancelamento de uma licença ambiental obtida junto ao órgão ambiental competente, por meio de uma decisão judicial, além de gerar insegurança jurídica para os empreendedores, fere a presunção de legitimidade dos atos administrativos”, a avaliação é da advogada Roberta Danelon Leonhardt, sócia do escritório de advocacia Machado, Meyer, Sendacz e Opice. Para ela, quando o empreendedor tem a sua licença ambiental aprovada se “pressupõe que essa esteja em conformidade com as normas legais e que seu conteúdo seja verdadeiro”.

 

Formada em Direito pela USP (Universidade de São Paulo), Roberta Danelon Leonhardt é especialista em direito ambiental e tem o curso de pós-graduação feito no London School of Economics and Political Science. Em sua opinião, o processo para obtenção de uma licença ambiental é muito moroso no país, por isso, o grande desafio do advogado, que atua neste segmento “está em buscar a agilidade na aprovação do projeto de seu cliente”.

 

A especialista defende que a Resolução Conama 237/1997, que fixa as regras gerais para a obtenção de licenças ambientais, cuida “indevidamente” da matéria, que deveria ser trata por uma lei complementar. Por essa razão, “a aprovação de uma lei única reduziria o conflito de competência entre os entes federativos quanto à análise do licenciamento ambiental e encerraria a discussão quanto à ilegalidade e inconstitucionalidade da Resolução Conama 237/1997”.

 

Em entrevista exclusiva ao Observatório Eco, Roberta Danelon Leonhardt afirma que dar maior poder para os municípios atuarem na concessão de licenças “ainda depende, na maioria dos casos, da capacitação de seus funcionários para a análise técnica de um empreendimento potencialmente poluidor” além “do aprimoramento da estrutura dos órgãos ambientais municipais”. Veja a íntegra da entrevista.

 

 

Observatório Eco: Quais os desafios do advogado ao assessorar uma empresa na obtenção de uma licença ambiental?

 

Roberta Danelon Leonhardt: O processo para obtenção de uma licença ambiental compreende um sistema trifásico, no qual cada licença resta condicionada à emissão de sua precedente, sendo elas, a licença prévia, de instalação, e de operação. A obtenção de tais licenças exige do advogado o acompanhamento do projeto de implantação da atividade efetiva ou potencialmente poluidora, desde a sua apresentação ao órgão ambiental competente até a sua aprovação.

 

Diante da morosidade do processo de licenciamento ambiental, o principal desafio do advogado está em buscar a agilidade na aprovação do projeto de seu cliente, por meio da apresentação de documentos complementares, do agendamento de reuniões para adequação do projeto às exigências impostas pelo órgão ambiental e da participação em eventuais inspeções e avaliações técnicas.

 

Observatório Eco: A Resolução Conama 237/97, embora detalhista na normatização do procedimento de licenciamento, é objeto de críticas, e muitos questionam a validade jurídica dessas regras por partirem do Conama. Esse tipo de questionamento tem razão de ser?

 

Roberta Danelon Leonhardt: Conforme estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente, delineada pela Lei 6.938/1981, o Conama (Conselho Nacional do Meio Ambiente) possui competência para estabelecer as normas e critérios para o licenciamento de atividades,  efetiva ou potencialmente, poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis).

 

É importante mencionar que a competência para criar direitos e obrigações em matéria ambiental é conferida pelo artigo 24 da Constituição Federal à União, aos Estados e ao Distrito Federal, de forma concorrente. Nesse sentido, não cabe ao Conama criar ou restringir direitos, mas sim estabelecer normas, critérios e padrões de natureza técnica.

 

De tal modo, o questionamento da constitucionalidade da Resolução Conama 237/1997 se deve ao fato de que referida norma, ao determinar os critérios e a competência para o licenciamento ambiental, acabou por restringir a competência concorrente concedida pela Constituição Federal aos entes federados e criar regras que deveriam ser definidas em futura lei complementar.

 

Embora a maioria da doutrina em direito ambiental defenda a inconstitucionalidade de referida Resolução, na prática o procedimento de licenciamento ambiental por ela determinado é seguido e exigido pelos órgãos ambientais.

 

Observatório Eco: De que forma deve o advogado atuar quando há um conflito de competência decorrente da falta de definição das áreas de atuação dos diferentes órgãos que devem analisar um pedido de licenciamento?

 

Roberta Danelon Leonhardt: De acordo com a Resolução Conama 237/1997, compete ao IBAMA o licenciamento de empreendimentos de impacto ambiental, regional ou realizados em áreas de interesse ou domínio da União. Com exceção dos casos em que o licenciamento ambiental está sujeito à competência federal ou aqueles com impacto local, cuja competência é municipal, os órgãos estaduais são responsáveis pela análise das atividades e emissão de licenças ambientais, bem como pela imposição de condições, restrições e medidas de controle pertinentes.

 

Nesse sentido, quando há um conflito de competência decorrente da falta de definição do órgão que deve analisar o pedido de licenciamento, o advogado deverá procurar definir o exato impacto ambiental do projeto potencialmente poluidor de seu cliente, com o auxílio de consultores técnicos especializados. E, assim, requisitar o licenciamento ambiental em âmbito federal, o IBAMA, estadual, o órgão ambiental do Estado em que se localiza o projeto, ou municipal, o órgão ambiental do município em que o projeto está localizado.

 

Observatório Eco: São Paulo, recentemente, adotou um processo de descentralização de licenciamento, isso tem se mostrado satisfatório para as empresas que buscam se instalar no Estado? 

 

Roberta Danelon Leonhardt: O processo de descentralização do licenciamento ambiental no Estado de São Paulo, promovido por meio de acordos com a CETESB (Companhia Ambiental do Estado de São Paulo) e as prefeituras dos municípios, é ainda bastante incipiente.

 

Dessa forma, ainda não há como avaliar se a municipalização do licenciamento ambiental no Estado de São Paulo tem se mostrado eficaz e mais célere.

 

Observatório Eco: De que forma o poder público poderia normatizar as regras de licenciamento ambiental? Dar maior poder para os municípios seria um caminho viável?

 

Roberta Danelon Leonhardt: De acordo com os artigos 24 e 30 da Constituição Federal, podem a União, os Estados e os Municípios estabelecer normas próprias em matéria ambiental, incluindo o licenciamento de atividades potencialmente poluidoras. 

 

Contudo, a conferência de maior poder para os municípios no que se refere ao licenciamento ambiental ainda depende, na maioria dos casos, da capacitação de seus funcionários para a análise técnica de um empreendimento potencialmente poluidor, bem como do aprimoramento da estrutura dos órgãos ambientais municipais.

 

Observatório Eco: Outra corrente defende que a competência para o licenciamento decorre da preponderância dos interesses ambientais envolvidos? Como colocar essa tese em prática?

 

Roberta Danelon Leonhardt: Definir regras de competência com base na preponderância dos interesses ambientais envolvidos pode gerar insegurança jurídica ao empreendedor de determinada atividade potencialmente poluidora, uma vez que o órgão ambiental pode discricionariamente entender que o interesse é federal, estadual ou local, sem qualquer avaliação do impacto da atividade.

 

Dessa forma, a forma mais adequada para a definição da competência para o licenciamento ambiental, na ausência de lei complementar que regulamente tal questão, é por meio da avaliação do impacto ambiental do empreendimento.

 

Observatório Eco:  A  grande parte dos problemas sobre competência entre os órgãos que devem analisar o pedido de licença seria resolvida com a aprovação de uma lei única para a obtenção da licença ambiental?

 

Roberta Danelon Leonhardt: A Resolução Conama 237/1997, indevidamente, substituiu uma futura lei complementar fixadora de normas para a obtenção de licença ambiental nos níveis federal, estadual e municipal.

 

Dessa forma, a aprovação de uma lei única reduziria o conflito de competência entre os entes federativos quanto à análise do licenciamento ambiental e encerraria a discussão quanto à ilegalidade e inconstitucionalidade da Resolução Conama  237/1997.

 

Observatório Eco: Por outro lado, mesmo após a obtenção do licenciamento, a empresa corre o risco de se ver impedida de atuar, em razão de uma decisão judicial que considerou incorreto o licenciamento. Qual a sua opinião? Isso tudo não gera insegurança jurídica para os empreendedores?

 

Roberta Danelon Leonhardt: A possibilidade de cancelamento de uma licença ambiental obtida junto ao órgão ambiental competente, por meio de uma decisão judicial, além de gerar insegurança jurídica para os empreendedores, fere a presunção de legitimidade dos atos administrativos. Isto porque o empreendedor que tem a sua licença ambiental aprovada pressupõe que essa esteja em conformidade com as normas legais e que seu conteúdo seja verdadeiro.

 

Ainda, é importante mencionar que o princípio fundamental da segurança jurídica exige estabilidade das decisões proferidas em instâncias administrativas. Dessa forma, o particular, ao receber o aval da Administração Pública com a aprovação de uma licença ou autorização, deve ter segurança para agir ou deixar de agir de determinada maneira, sem correr o risco de vir a sofrer conseqüências decorrentes de uma atuação supostamente falha do Poder Público.